宣布时间：2018.11.16
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地方政府工业基金是以市场为导向来实现政府宏观调控目的的一种手段，是财务治理方法中新制度形式的供应。党的十九大报告中已经明确提出了我国经济增速的转型换挡，由高速增添转向高质量增添。美欧及WTO频仍就制造业津贴对华施压。在我国制造业津贴频遭关注的大配景下，政府工业支持或将走向隐形化，工业指导基金可能是国家及政策的主要发力偏向。
（一）政府工业指导基金性子:指导工业生长专设基金
政府工业指导基金在我国并没有一个标准的官方界说。综合财务部和发改委对政府指导基金的分类以及清科研究中心对工业指导基金的统计，所谓政府工业指导基金，是指由政府出资，吸引有关金融机构和社会资源团结设立，帮助特定阶段、行业、区域目的的指导性投资基金，是国家和地方政府为了指导新兴行业和立异性工业生长而专门设立的基金。
表1：2018年部分政府工业指导基金
数据泉源：Wind、私募通
从 2002 年北京市政府派出机构中关村科技园区正式设立创业投资指导基金，并建设中关村创业指导生长中心作为实体运作部分最先，我国对政府工业指导基金这一工业支持方法的探索就在一直一连。
2005年9月，国家十部委团结宣布《创业投资企业暂行治理要领》，其中明确提及地方政府可以设立创业指导基金，这是我国第一次在国家文件中泛起政府指导基金这一看法。但值得注重的是，这里的指导基金的界说是指创业指导基金，与我们下文将要先容的政府工业指导基金有一定的区别。
2008年10月，国家发改委团结财务部、商务部配合出台《关于创业指导基金规范设立与运作的指导意见》中明确了指导基金的界说：指导基金是指由政府设立并凭证市场运作的政府性基金，主要帮助创业投资企业，指导社会资源进入创业投资领域。
2015年11月，财务部印发《政府投资基金暂行治理步伐》，其中将政府投资基金界定为由各级政府通过预算安排指导社会种种资源投资基金社会生长的重点领域和薄弱环节，支持相关领域和工业生长的基金。这里虽然没有直接点明工业指导基金的看法，但政府投资基金设立的主要目的是增进相关工业的生长，这与工业指导基金的功效有较大的重叠。
随后2015年12月财务部在《关于财务资金注资政府投资基金支持工业生长的指导意见》中提出要针对工业重点领域和薄弱环节相机接纳创业投资指导基金、工业投资基金等形式予以支持。指导意见对工业指导基金的界说较量明确，其中指出对集成电路等战略主导工业及行业龙头企业，可通过工业投资基金直接投资，实现工业重点突破和跨越生长。
政府工业指导基金属于非果真召募基金，在实质上是私募基金。关于私募基金，现在仍没有明文的有用分类。凭证 2014 年12月基金业协会宣布的《私募投资基金挂号和基金备案要领（试行）》以及2016年9月设立的私募基金备案系统"资产治理营业综合保送平台"中对私募基金的分类，政府工业指导基金可以归类到私募基金的股权投资基金、其他基金等种类。
图1：私募基金种别
数据泉源：《私募投资基金挂号和基金备案要领（试行）》
（三）政府工业指导基金区别于其他类别的政府指导基金
政府工业指导基金是我国政府指导基金的主要组成部分。政府指导基金是指由政府出资设立的，通过股权或债券等方法吸引种种社会资源加入的政策性基金，该基金凭证市场化方法治理运营，旨在重点帮助特定行业和特定地区。政府指导基金可以分为工业指导基金、创业基金以及其他类基金，其他类基金现在主要是指PPP基金。
政府工业指导基金同创业基金以及PPP基金具有较大的相似性，但有实质上的区别。
表2：政府工业指导基金与政府指导基金的异同
数据泉源：Wind、清科研究院
从功效来看，创业投资指导基金设立的主要目的是填补中小型企业在起步阶段资金缺乏等缺陷，增强资源和市场的融合，确保中小企业可以顺遂生长；工业指导基金设立则是针对重点工业领域，主要作用是实现工业重点突破和跨越生长；PPP基金的运作则是为相识决 PPP项目融资难的问题，PPP基金可以加速PPP项目的最终落地。
从投资领域来看，凭证财务部宣布的《关于财务资金注资政府投资基金支持工业生长的指导意见》，创业投资指导基金和工业指导基金应该凭证问题定性，分类施策。针对差别领域需求定位，相机决议使用差别基金。
创业投资指导基金主要针对中小企业举行投资，工业指导基金则对战略性主导工业及行业龙头企业给予资金支持。PPP基金则主要投资于公共效劳领域PPP项目，包括交通领域、市政公共设施领域以及社会事业设施领域等。
（四）政府工业指导基金功效：撬动社会资源，推动工业升级
政府工业指导基金主要是从国家和个体经济平衡和结构优化的角度，筹集资金并以政府为包管撬动更多社会资源，为节能环保、光伏、新能源、高手艺效劳等新兴战略企业以及高新手艺工业的进一步生长提供资金支持�；谡ひ抵傅蓟鹕鲜龅脑俗�，工业指导基金主要有以下几项功效。
1、国家实现工业升级的宏观政策工具
政府工业指导基金是由国家主导的，主要投资于新兴战略性工业和高新手艺企业的基金。 工业指导基金通过投资相关工业的初始创业时期，支持企业生长，并在其成熟后，通过上市、股权转让等方法退出，从而优化工业结构，推动工业升级。
新兴战略性工业是经济社会生长的主要推动实力，也是天下各国博弈新一轮经济生长制高点和全球高端价值链的主要途径。以美国为例，战略性新兴工业是美国工业投资基金最为焦点的投资领域。美国的工业指导基金主要集中在电子信息科技、生物医药与科技医疗效劳和新兴消耗效劳三大新兴工业，三个领域的投资占总投资的 50%、30%、10%。
新兴战略性工业的培育危害大，本钱高，其生长需要政府的宏观指导机制、资金支持和危害控制等。政府指导基金作为政府加入的主要基金，不以盈利为目的，不加入企业生产谋划运动，是充当国家实现工业升级的主要政策工具。
2、政府撬动社会资源的有用方法
外洋较为成熟的工业指导基金的主要特点之一就是对社会资源的撬动。以色列政府工业指导基金规章中要求工业指导基金至少吸引60%的社会资源加入。澳大利亚政府则划定政府工业指导基金中政府资金与社会资源的比例要在1:1到1:2之间。欧洲大陆和日本政府出资更低，只在5%-7%之间。而美国政府的出资在整体工业指导基金占比的比例缺乏3%。
图3： 各国工业指导基金中社会资源加入度
数据泉源：Wind、清科研究院
政府工业指导基金可以施展财务资金的杠杆效应，有用将财务资金和社会资源有用融合，以较少的资金吸引更多的银行资源、包管资源和其他社会资源的加入，配合支持亟待生长的新兴战略性工业、高新手艺工业。
保存一定隐患
2015年以来，我国政府指导基金泛起井喷式生长，从东到西，自上而下，各级各地政府均投身于政府指导基金的建设中。2008年-2018年是我国政府指导基金迅速生长的十年。阻止2018年6月，海内共建设政府指导基金1954支，总规模抵达11.95万亿元。其中2018 新增政府指导基金156支，累计目的规模抵达1.98万亿，增添态势维持高位。
图4：政府指导基金累计规模和数目呈上升趋势
数据泉源：Wind、清科研究院、私募通
作为政府指导基金的主要组成部分，政府工业指导基金在基金总数以及目的规模上都占有较大比重。2008年-2018年6月，我国共设立政府工业基金868支，总规模共计6.8万亿单支基金规模抵达103.66亿。工业指导基金在政府指导基金中数目最多，规模最大，占比划分为44.24%以及55.28%。
（一）政府工业指导基金级别：省级、地方级基金为主力
按基金级别来分，政府工业指导基金可以分为国家级基金、省级基金、地市级基金以及区县级基金。省级基金规模最大，地市级基金数目最多。详细来看，国家级基金仅21支，数目占比2.24%。
但由于其平均目的规模高达973.07亿元，远高于其他级别基金，因此国家级工业指导基金的总目的规模仍占有较大比重，共1.46万亿，占21.23%；地市级和省级基金各 356 支、220支，划分占比40.97%、25.32%；区县级基金由于区县政府财力有限等缘故原由虽数目占比抵达 31.19%，累计共271支，但规模位居末位，仅12.02%。
图5：各级别基金占比情形
数据泉源：Wind、清科研究院、私募通
从生长趋势来看，现在地市级和省级行政单位已经成为政府工业指导基金的设立主力。别的，区县级政府工业指导基金生长迅速，目的规模上升趋势显着，2016-2017年划分新增基金数目87支、54支，目的规模上涨222.06亿元、736.84亿元。
（二）政府工业指导基金地区漫衍：工具部生长不平衡
从基金数目上来看，按注册地举行统计，政府工业指导基金设立主要集中在东部地区，西部地区则累计数目较少，仍处于生长阶段。
现在我国政府工业指导基金注册最多的五个省份划分是山东�。�91支）、广东�。�85支）、江苏�。�82支）以及四川�。�49支）。其中山东省数目最多，占比抵达 10.47%，主要系2018年的生长迅速所致。
数据显示，山东省在 2018年半年内共新设政府工业指导基金26支，是 2017 年整年新设数目的 2 倍；广东省在2017年总数目位居第一，2018年则增速放缓，仅新设基金11支。值得注重的是，四川省作为西部地区的代表，现在工业指导基金的数目位列天下第四。
图6：政府工业指导基金设立区域
数据泉源：Wind、清科研究院、私募通
（三）政府工业指导基金目的规模：大规�；鹞�
政府工业指导基金主要用于生长新兴战略工业以及高科技工业，资金需求量大，因此就目的规模来看，政府工业指导基金的规模大多集中在 1000 亿元以上。其中0-10亿元规模的基金数目最少，仅2支基金，占比0.23%；10-100亿规模的基金共57支，占比6.5%；100 亿-1000亿元共261支，占比30.03%；1000亿元以上占比最高，达39.59%，共344支基金。
一是项目投资决议、运行、退出的效率不高。
首先，决议机制市场化水平不高。在对某政府指导基金调研中，该基金投资的政府类项目决议需经投资决议委员会审核通事后，再由政府相关主管部分加入的基金治理委员会审批赞成。而被投企业一样平常处于首创期和成恒久，对资金需求较量急切，决议程序市场化水平不高，使得基金很容易错失投资项目时机。
其次，运作羁系程序重大。国有资源加入投资的创业企业上市或挂牌，除须接受证监部分、财务部分的监视外，尚有一些国资羁系的审批要求，相对影响了运作效率。
最后，退出周期长。凭证《企业国有产权转让治理暂行步伐》《企业国有资产评估治理暂行步伐》的相关划定，国有产权有偿转让应当通过依法设立的产权生意机构果真举行，生意价钱需经评估并批准或备案，运作效率较低，容易错失退出时机和危害赔偿的时机，同时也增添了生意本钱。
二是激励约束机制不完善。
首先，薪酬水平市场化历程慢。一样平常创投行业会以基金规模的1%-2%作为治理费，按基金净收益的10%-20%举行逾额收益分派，以提高员工的起劲性和责任心，但现有国有企业薪酬机制对高端人才缺乏吸引力，人才引进难题，倒运于稳固治理团队。
其次，跟投契制不完善。跟投制度将治理团队和投资项目的利益捆绑，收益共享，危害共担，降低项目投资运作危害和品德危害，而《国有企业向导职员清廉从业若干划定》《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》对国有从业职员投资入股有限制条款，这在一定水平上影响了跟投契制的落实，难以起到激励约束作用。
地方政府工业基金的设立与生长标记着政府工业帮助方法的转变，即从"政府直接帮扶"转变为"市场化间接帮扶"，具有鲜明的制度优势。怎样准确处置惩罚好政府"导航仪"与市场"发念头"之间的关系是周全推进地方政府工业基金生长历程中至关主要的一环，也是这项升级版的财税刷新能否取得效果的包管。
一是准确处置惩罚好政府与市场之间的关系。
工业基金的建设是政府通过财务方法帮助经济结构调解与转型的重大立异，政府在推动刷新的历程中需要准确处置惩罚好政府与市场之间的关系，充分验展这一立异性的制度供应，从而抵达效劳于经济社会生长的最终目的。
工业基金的定位是以政策性、市场性和指导性为主，通过市场设置的方法来实现政府对工业的指导与助推，以是在实验历程中，既要避免"挤出效应"爆发，也要战胜"市场失灵"问题，只有将政府指导与市场势力两者有机团结，才华有用地增进工业转型与升级，推动经济的生长，抵达设立和生长地方政府工业基金的目的。
二是设置母基金，构建工业生长平台。
依据现实生长配景，设置母基金，实现外部资金与地方性工业对接。母基金治理机构由基金治理人认真。目今，许多省份都面向天下果真选择基金治理人，到该省设立子基金，接纳让利和奖励的方法，吸纳更多的基金。通过股权投资机构，对子基金的募、投、管、退等，举行市场化和专业化治理。
母基金治理机构只对子基金投向举行监视，确保子基金投资营业和投资项目的自主性，差池其举行干预。政府要依据现实生长情形，构建完善的行业投资项目备选库，确保项目信息平台的综合性和开放性，便于参股子基金对项目信息举行盘问和对接等，抵达优异的效劳效果。
三是建设企业重组基金，调解工业结构。
生长基金对工业结构的调解和升级具有推行动用，也可对企业举行改制重组。对企业重组子基金举行设置，对国有、民营、境外资源等，举行有用融合和使用，使国有企业改制重组历程中资金富足。
借助专业投资治理机构，实现工业基金运作，重塑企业价值链，为工业整合和结构调解提供助力。与此同时，也可依据国家工业政策和经济结构，对股权投资基金举行偏向调解，知足政府工业指导投资基金生长要求。
关于政府工业指导基金的投资偏向，相关机构现在没有宣布明确的黑名单，即限制并不严酷。包括新兴工业、高科技工业等都在勉励规模内。凭证2016年发改委印发的《政府出资工业投资基金治理暂行步伐》（发改财金规[2016] 2800号）中划定，政府工业指导基金主要投资于包括非基本公共效劳领域等在内的七个领域。
图7：发改委文件划定政府工业指导基金的投向
数据泉源：发改委官网
而财务部 2015 年宣布的《政府投资基金暂行治理步伐》（财预[2015]210 号）对政府投资基金的投资偏向则与发改委的暂行步伐略有差别，投资领域相对更为集中，主要用于支持创业创业、中小企业生长以及工业转型和升级等。
凭证中国结算公司宣布的《关于政府出资工业投资基金信用信息挂号情形的公示》的统计效果，政府出资工业投资基金在工业制造业和科技教育的资金投资最为麋集。
详细来看，政府撬动金融资笔器要用于支持新型工业，指导包括信息通讯、生物医药、新质料、互联网医疗、新能源、量子通讯、节能环保、IT以及文化创意等在内的重点生长领域的企业和项目的生长。其中，投资领域主要集中在工业制造业以及科技教育、农业领域，而这些领域也是政府近几年来优化供应结构重点投资的偏向。而关于旅游业、互联网方面的基金项目投资则投入相对较少。
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